我國城市基礎設施投融資模式的梳理與思考

發布日期：2024-04-07 瀏覽量：147

引言：城市基礎設施是確保城市順暢運作和持續健康發展的基石，對于推進以人為本的城鎮化進程至關重要。近年來，我國城市基礎設施投資迅猛增長，顯著提升了供給能力和水平。然而，也需看到，城市基礎設施領域仍面臨諸多挑戰，包括體系化不足、運行效率與效益待提升，以及安全韌性亟待加強等問題。為應對巨大的投融資需求，必須積極探索和優化投融資模式，實現資金的多元化籌集，以推動城市基礎設施建設的持續進步。

近年來，國家陸續頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、《關于加強城市基礎設施建設的意見》、《“十四五”新型城鎮化實施方案》、《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》等文件，這些政策文件不斷釋放出加快城市基礎設施建設的強烈信號，為項目建設提供了有力支持。

城市基礎設施項目按照經營屬性可分為純公益性項目、有一定收益的公益性項目和純市場化的經營性項目三類，不同類型項目的收費機制、經營收入對投資成本的覆蓋程度等存在差異，適用不同的投融資模式。

純公益性項目是指缺乏使用者付費基礎，主要依靠政府付費回收投資成本的項目，如市政道路、城市橋梁隧道、人防消防設施等。該類項目由于沒有收益來源，無法通過市場化方式運作，因此通常由政府作為投資主體，采用財政直接投資或政府付費方式實施，極大程度上依賴政府財政支付能力。

該類項目自身有收益，一部分項目收益較高，能夠償還建設費用且有一定盈余，如城市燃氣、電力、污水處理等。另一部分項目收益不足以償還建設費用，需要政府給予一定的可行性缺口補貼和稅收優惠政策維持正常運作，如城市軌道交通、鐵路站場、綜合管廊等。該類型項目通常采用發行地方政府專項債、特許經營等方式籌資建設。

純市場化的經營性項目是指具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本，不需要政府補貼的項目，如高端養老設施、盈利性民辦幼兒園、托育服務、公共停車場等商業化項目。該類項目市場化程度高，主要由投資人以自有資金出資建設，政府平臺公司也可通過參股項目公司形式，共同開發建設并獲得分紅收益。

發行地方政府專項債適用于有一定收益的公益性項目，以公益性項目對應的政府性基金或專項收入作為還本付息來源，政府職能部門和國有企業均可以作為專項債資金的承接主體。該融資方式具有項目審批運作規范、融資效率高、資金體量大、融資成本低、可作為部分領域重大項目資本金，撬動社會資本參與等優勢。但受政策影響，目前各地區專項債額度有限，且審計控制趨于嚴格。

2024年專項債資金投向領域上，總體仍保持十一大領域不變，即交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈等物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程、特殊重大項目。專項債用作資本金領域也發生細微變化，已擴大至十六個領域，包括鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水、新能源項目、煤炭儲備設施、國家級產業園區基礎設施、供氣、供熱、保障性住房。此外，為控制債務風險、避免債務風險進一步積聚，高風險省份專項債資金原則上支持在建重大項目，新建項目則必須是符合條件的重大項目。

2024年3月5日的政府工作報告指出，2024年擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元，用于保障重點領域建設，發揮政府投資的帶動作用。

在運用專項債模式時需強調三點注意事項。一是專項債必須用于有一定收益的公益性項目，避免將資金用于產業項目、房地產項目等適合商業化運作的資本項目。二是要求項目自身收益較好，能夠實現資金自平衡，在項目前期謀劃需進行充分論證，做好項目建設內容、項目投資、項目融資和項目收益的匹配，確保項目的現金流收入能夠完全覆蓋專項債券還本付息。三是在獲得專項債額度后，要做到“早發行、早使用”，并在確保工程質量的前提下，加快專項債支出進度，盡快形成實物工作量，避免資金閑置。

根據發改委最新發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（征求意見稿）》，基礎設施和公用事業特許經營模式是指政府采用公開競爭方式選擇特許經營者，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或服務。

基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的政府和社會資本合作（PPP）模式，政府就項目投資建設運營與社會資本開展合作，不新設行政許可。有關管理規定參照《<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（簡稱《新機制》）要求執行。

政府和社會資本合作應根據項目實際情況，合理采用BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實施方式，特許經營模式審批實施流程如下。

BOT（即“建設-經營-移交”）模式是典型的特許經營模式。政府就某個基礎設施項目與私人部門的項目公司簽訂特許權協議，授予該項目公司特許經營權，并由該項目公司負責項目的投資、融資、建設、經營和維護，項目建設本息通過特許期限內的使用者付費收入進行償還。特許期滿，簽約方項目公司將該項目無償移交給政府部門。

在實操過程中應注意以下四點：一是特許經營模式應當聚焦于使用者付費項目，項目經營收入具備覆蓋建設投資和運營成本并獲取一定投資回報的條件。二是交通運輸、市政工程、生態保護、環境治理、水利、能源、體育、旅游等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動均可采用特許經營模式。三是特許經營項目最長一般不超過40年。四是鼓勵民營企業以獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%，具體要求詳見《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。

投資人+EPC模式實施流程

該模式合規性體現在社會資本方的角色發生變化，不再是施工單位而是投資人，要承擔支出責任，從而將政府投資項目轉化為企業投資項目，規避了《政府投資條例》關于“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”的情形，能夠防范政府隱性債務風險，推進項目依法合規實施。

“投資人+EPC”模式適用范圍廣泛，涵蓋環境綜合治理、城鎮化建設、市政基礎設施建設、城中村改造、文旅綜合體、土地整治、鄉村振興、軌道交通等領域。該模式不受政府平臺公司出資量限制，能夠更好發揮政府資金撬動作用，吸引社會資本投資參與項目建設。此外，該模式通過引入EPC總包公司，能夠提供項目投資、規劃設計、施工、運營全流程服務，有利于項目順利落地。

城市合伙人模式運行流程

城市合伙人模式適用于片區綜合開發、城市更新、城中村改造等類型項目。不同于“投資人+EPC”模式，該模式更強調項目產業導入與運營屬性，項目回報來源于片區內產業運營收益。此外，城市合伙人模式更注重社會投資者的資金實力、項目謀劃能力、規劃設計能力、投資運營能力、招商引資能力，通常以央企、大型國企、上市龍頭地產開發商為主。

國際實踐表明，城鎮化率達到70%以前仍是城市基礎設施投資建設的高峰期。我國城鎮化進程仍在穩步推進，根據住房和城鄉建設部數據，截至2023年末，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，距離75%-80%的發達國家城鎮化率尚有較大差距。此外，我國城鎮化進程正加速邁向城市群與都市圈的發展新階段，這一過程催生了對交通網絡一體化及新型基礎設施建設的迫切需求，進而帶動了新一輪的城市基礎設施投資熱潮。

長期以來，由于大規模的基礎設施建設及部分非理性的融資策略，地方政府的債務風險積累較多。在防范化解地方債務風險與應對經濟下行壓力的雙重背景下，財政資金對于基礎設施的投資支持受到明顯制約。一方面，為了降低債務風險，財政資金需要優先用于償還債務，從而減少了對基礎設施投資的支持；另一方面，經濟下行導致以土地和稅收收入作為主要資金來源的財政收入增長放緩，進一步削弱了財政資金的支撐能力。

受既往快速擴張影響，眾多地方融資平臺的資產負債率普遍偏高，導致其通過銀行貸款、債券發行等傳統融資渠道遭遇重重困難。在嚴格的金融監管政策下，銀行對于融資平臺的貸款審批更加審慎，而債券市場對于高風險平臺的接納度也在下降。此外，由于平臺資產多為公益性質，缺乏穩定的經營性收益來源，導致其資產變現能力較弱且周期較長，進一步削弱了其吸引市場化融資的能力。

由于基礎設施投資具有周期長、回報率低等特點，社會資本在參與時面臨較大的風險。同時，目前的政策與市場環境尚未形成對社會資本的有效吸引和激勵，導致其參與基礎設施投資的意愿相對薄弱。近年來，受宏觀環境影響，原本作為基建、城建項目投資主力軍的國央企在城市基礎設施項目的投資決策上也趨于謹慎，并在地方財政實力、債務情況、項目條件等多方面設置了嚴格的門檻條件以控制投資風險。

一是多渠道拓展資金來源，除申請財政配套資金外，對于符合條件的城建項目，還可通過申請中央預算內資金、中央及地方財政專項資金、特別國債、政府產業投資基金、政策性銀行低息貸款、專項債資金、發行綠色債券、利用外資等方式籌措項目建設資金。二是用好存量資產盤活資金，探索利用資產證券化（ABS）、發行基礎設施信托投資基金（REITs）等方式盤活政府優質存量資產，為新建城建項目拓展資金籌集渠道。三是構建“橫向資源補償”制度，合理引入EOD、TOD、片區開發等開發模式，建立項目投資收益的自平衡，通過向社會投資人分享項目運營收益的方式來吸引其進行投資開發，以此減少政府財政資金投入。

推動地方融資平臺的市場化轉型，提高其運營效率和市場競爭力。一是增強資產規模，梳理整合地方政府旗下優質國有資源，通過增資擴股等方式壯大平臺公司資產規模，增強平臺公司資金實力，提高市場競爭力。二是優化治理結構，選聘投融資、資本運營、產業運營方面的專業人才成立投融資團隊，通過引入市場化機制和科學的績效考核機制，提升人才團隊推進項目的積極性和工作效率。三是通過股權合作等方式引入社會資本和產業運營機構，以合資成立項目公司形式共同運作投融資項目，提升平臺公司專業能力和技術優勢。四是加強與金融機構合作，利用金融機構融資方案設計優勢和風險把控優勢，提高項目融資能力和資金使用效率。

一是深化產業融合，在了解當地資源稟賦和產業基礎之后，通過將城市基礎設施項目與相關優勢產業項目相結合，并提供增值服務、開發周邊商業等方式，提升項目收益來源。二是優化投資環境，通過媒體宣傳、項目推介會等方式，向社會展示城市基礎設施項目的潛力和收益，通過提供稅收減免、租金優惠、簡化審批流程等方式，降低社會投資人的投資門檻和風險，吸引更多社會投資人參與。三是適當給予資金或資源支持，考慮到城市基礎設施項目普遍存在公益性項目多、投資金額大的難題，地方政府在確保不增加政府債務風險的前提下，可以通過引入其他高收益優質項目或資源，為項目提供間接支持。當資金難以平衡時，建議在科學評估后適時調整項目結構，降低無收益的公益性項目的投入比例。

六、結語

城建領域的成就離不開財政資金的長期供能和投融資體制改革的持續探索，也離不開民間資本在項目建設中的關鍵作用與巨大潛力。展望未來，在政府、市場和社會各界的共同努力下，期待構建一個更加多元化、高效和可持續的城市基礎設施投融資體系。